«Политическая трансмиссия»: экономические последствия навязанных центробанкам решений

«Мои отношения с Федеральной резервной системой будут не такими, как при Уилле Мартине [председателе совета управляющих ФРС в 1951–1970 гг.]. Он всегда опаздывал с любыми действиями на шесть месяцев. Я рассчитываю на вас, Артур <…>». – «Да, господин президент. Я не люблю опаздывать». – «Федеральная резервная система и денежное предложение важнее, чем все, что делает Бюджетное бюро. Артур, я хотел бы, чтобы вы приходили и встречались со мной лично в любое время».

Такой диалог, состоявшийся 23 октября 1969 г. между президентом США Ричардом Никсоном и Артуром Бернсом незадолго до его вступления в должность председателя ФРС США, описывал более чем 10 лет спустя бывший советник и доверенное лицо Никсона Джон Эрлихман. Завершение карьеры обоих его героев можно считать неудачным. Никсон – единственный американский президент, который покинул свой пост до истечения полномочий: он был вынужден в 1974 г. подать в отставку из-за набиравшего обороты Уотергейтского скандала («прослушки» командой Никсона его политического соперника накануне выборов и попыток сорвать последующее расследование этих противозаконных действий). А выдвинутый им на пост главы ФРС Артур Бернс, занимавший эту должность с февраля 1970 г. по март 1978 г., считается худшим председателем ФРС: 1970-е гг. вошли в экономическую историю США как «Великая инфляция» – период самых высоких с послевоенного 1947 г. темпов роста цен, чему способствовала неоправданно мягкая политика ФРС, проводимая под давлением Белого дома.

Центральные банки, включая ФРС, вплоть до 1980-х зачастую служили «филиалами минфинов»: Никсон, накануне назначения Бернса напомнивший ему о «мифе про автономность ФРС», был не так уж неправ. Предшественник Бернса Уильям Мартин также постоянно подвергался давлению со стороны политиков, требовавших монетарного смягчения, и, хотя в целом ему удавалось довольно успешно им противостоять, считается, что в середине 1960-х, когда инфляция в США начала ускоряться, повышение ставок, предпринятое ФРС, было недостаточным из-за вмешательства администрации президента Линдона Джонсона. При Бернсе политическое давление на ФРС только усилилось. Свидетельства о том, что накануне президентских выборов 1972 г. Бернс проводил по указанию своего друга, переизбиравшегося президента Никсона, масштабное стимулирование экономики, чтобы создать у избирателей иллюзию экономического процветания, превратили его в символ политически ангажированного центробанкира.

При этом Бернс был уважаемым в научных кругах профессором экономики, специалистом по бизнес-циклам, среди его учеников – нобелевский лауреат Милтон Фридман, пионер исследований роли монетарной политики, работа которого по этой теме 1968 г. заставила пересмотреть подход к кейнсианскому стимулированию экономики. Как Бернс, консервативный экономист, ненавидевший инфляцию, попал под влияние Никсона, подробно рассказывают расшифровки магнитофонных записей очных и телефонных разговоров Никсона, которые Национальное управление архивов начало публиковать в 1996 г. «Просто пни их немного», – советовал Бернсу Никсон перед заседанием совета управляющих ФРС, от которых ему было нужно добиться одобрения очередного понижения ставки. Сохранились и дневники Бернса, в которых он, в частности, делится тем, что получил от Никсона указание «увеличивать денежное предложение» и «предсказывать катастрофу» в случае отказа от монетарной экспансии.

С тех пор огромное количество исследований показало, что политическая зависимость центробанка чревата ростом инфляции. Но при всем понимании вреда политически мотивированных монетарных решений количественных данных о том, как конкретно политическое давление на центробанк сказывается на экономических результатах, до сих пор не было. Такую работу недавно впервые провел Томас Дрексель из Университета Мэриленда.

Он проанализировал все архивные записи разговоров президентов США с главами ФРС с 1933 по 2016 г., сопоставив их с решениями ФРС в те периоды и с макроэкономическими показателями. Дрексель обнаружил, что политически мотивированное монетарное смягчение не помогает увеличить экономическую активность, но значительно и устойчиво повышает инфляцию и инфляционные ожидания. Например, вдвое меньшее давление, чем испытывал Бернс при Никсоне, увеличивает общий уровень цен в экономике через 10 лет более чем на 8%, рассчитал Дрексель.

Что такое независимость центрального банка

Центральный банк является независимым, если на его решения в сфере денежно-кредитной политики (например, повысить/понизить ставку и на какую величину) не влияют избираемые политические лидеры и их правительства или частный сектор. В свою очередь, центральные банки изолированы от принятия социально-экономических и политических решений избираемыми властями.

Центральные банки официально наделены определенными обязанностями и ответственностью: они обеспечивают общественные блага (такие как стабильность цен, финансовая стабильность), которыми пользуется все общество в целом. Идея независимости в том, чтобы эта деятельность не была перенаправлена в пользу только каких-то отдельных групп за счет всех остальных или в поддержку конъюнктурных либо популистских решений, которые в итоге принесут обществу вред. Например, как в случае с Никсоном и Бернсом, правительства перед выборами могут потребовать простимулировать экономику. Это приведет к ее перегреву и может вылиться в неконтролируемый рост инфляции, остановить который возможно только резким повышением ставок, следствием чего станет массовая безработица и экономический спад – так и произошло в США в начале 1980-х после беспрецедентного монетарного ужесточения, предпринятого «убийцей инфляции» Полом Волкером, возглавившим ФРС в 1979 г.

Бен Бернанке, глава ФРС в 2006–2014 гг., объяснял победу Волкера над «Великой инфляцией» тем, что ему была предоставлена полная свобода действий и карт-бланш на заведомо непопулярные решения. Для США этот эпизод стал переломным в понимании того, что независимость центральных банков – основа разумной макроэкономической политики.

Опыт Великой рецессии и переход центробанков с 1990-х гг. на таргетирование инфляции, подразумевающее их ответственность за стабильность цен и автономность в выборе мер для ее обеспечения, де-юре освободили центральные банки от вмешательства политиков. Но это не прекратило попыток такого вмешательства. Например, в 2019 г. президент США Дональд Трамп активно критиковал ФРС за недостаточно мягкую, на его взгляд, монетарную политику, обвиняя в отсутствии «смелости, здравого смысла и широты взглядов», – это давление повлияло на ожидания финансовых рынков. Лиз Трасс, премьер Великобритании с 6 сентября по 25 октября 2022 г., накануне своего избрания обещала пересмотреть полномочия Банка Англии, поднявшего в то время ставку до максимума с 1995 г. (Трасс пришлось уйти в отставку после того, как анонсированные ею реформы по масштабному снижению налогов, означавшие сокращение доходов и расходов бюджета, спровоцировали обвал фунта и кризис на финансовом рынке).

706 часов разговоров

Дрексель изучил архивные записи американской Президентской библиотеки о ежедневных графиках работы 13 американских президентов от Франклина Рузвельта, вступившего в должность в 1933 г., до Барака Обамы, покинувшего президентский пост в начале 2017 г. Документы, охватывающие временной отрезок в 83 года, содержат поминутную информацию обо всех мероприятиях с участием президентов, включая их встречи с 11 сменившимися за рассмотренный период председателями ФРС.

Сами по себе данные о контактах президентов с главами ФРС – довольно зашумленный индикатор, они необязательно говорят о политическом вмешательстве в деятельность центробанка, признает Дрексель. Например, нет ничего удивительного, если президент страны, чья экономика находится в рецессии, связывается с главой центробанка, чтобы поинтересоваться его мнением относительно перспектив экономики.

Для того чтобы выделить эпизоды давления президентов на ФРС, исследователь сосредоточил внимание на трех моментах. Во-первых, к «подозрительным» он отнес случаи, когда число встреч между президентом и главой ФРС резко увеличивалось, достигая или превышая 10 за квартал при среднем значении по всей выборке в 3 за квартал. Оказалось, большинство таких встреч относится к 1960–1970-м гг., а начиная с 1990-х встречи президентов с главами ФРС становятся реже и короче.

По времени, затраченному на общение между президентом и председателем ФРС, в выборке лидируют Бернс и Никсон, чьи разговоры затягивались более чем на час при их средней продолжительности во всей выборке в 53 минуты. Во второй половине решающего для победы Никсона предвыборного 1971 г. он встретился с Бернсом беспрецедентные 34 раза, а за неполные четыре года – в общей сложности 160 раз, потратив на разговоры с ним почти 190 часов. Для сравнения: самый «неразговорчивый» с ФРС президент США Билл Клинтон (занимал пост с января 1993 г. по январь 2001 г.) общался с председателем Федрезерва Аланом Гринспеном лично всего 6 раз и в целом около 2,5 часов, а, например, у укротителя инфляции Пола Волкера, чьи встречи в Белом доме, как правило, ограничивались 20 минутами, на общение с президентами ушло 20 часов за всю 8-летнюю работу председателем.

Вторым критерием, по которому Дрексель определял признаки политического давления на ФРС, было превалирование в разговоре политических вопросов и попытки повлиять на решения ФРС, неоправданные с точки зрения макроэкономической ситуации. И третьим – изменения монетарной политики в результате общения с президентом.

Всем этим критериям полнее всего отвечали взаимоотношения Никсона и Бернса, в которых, по расчетам Дрекселя, политическое давление проявилось наиболее сильно. Однако признаки вмешательства в решения центробанка он обнаружил и после отставки Никсона, на протяжении всех 1970-х, когда в стране разворачивалась «Великая инфляция», то есть при президентах Джеральде Форде (с августа 1974 г. по январь 1977 г.) и Джимми Картере (с января 1977 г. по январь 1981 г.). Не исключил Дрексель попыток влиять на ФРС и в годы президентства Барака Обамы (с января 2009 г. по январь 2017 г.), когда в США проводилась нетрадиционная монетарная политика.

Однако влияние всех президентов на решения ФРС оказалось несопоставимо меньшим, чем вклад Никсона, который резко усилил давление на Бернса перед стартом своей предвыборной кампании осенью 1971 г. То, что вслед за этим в совете управляющих резко увеличилась доля голосов против предложений Бернса, а также то, что многие решения не были оправданны с точки зрения фундаментальных экономических показателей, говорит о том, что по сути председатель ФРС делал одолжения Никсону, и из всех подобных эпизодов политического давления на ФРС этот – самый показательный, отмечает автор.

Давление на центробанк и стагфляция

Записи разговоров Никсона и Бернса, которого президент прилюдно называл своим давним другом, показывают, что он лукавил и между ними вовсе не всегда царило согласие. Например, когда в октябре 1971 г. Бернс выразил беспокойство относительно избытка ликвидности, появившегося в экономике после снижения ставок, Никсон назвал это «чушью». «Я не хочу, чтобы процентные ставки взрывались в будущем... Я могу потерять контроль над советом», – бил тревогу Бернс. В дневнике Бернса посвященные встречам с президентом описания постепенно становятся все пессимистичнее: «Невежды, крутящиеся вокруг Белого дома… почти убедили президента, что монетарная политика – не то, чем она должна быть».

В конце 1971 г. ФРС удивила рынки, понизив ставку на 150 б.п., а в общей сложности монетарное смягчение с февраля 1970 г. по ноябрь 1972 г., когда Никсон победил на выборах, составило, по подсчетам Дрекселя, около 400 б.п. Чтобы исправить ситуацию с инфляцией, почти удвоившей темпы в ответ на стимул (с 3,3% в 1972 г. она выросла до 6,2% в 1973 г.), ФРС предприняла в 1973–1974 гг. серию постепенных повышений ставки, в целом на 800 б.п. Но было поздно: к концу 1974 г. инфляция разогналась до беспрецедентных в те времена 11%, тогда как экономика вступала в спровоцированную нефтяным кризисом рецессию – в США началась стагфляция.

Давление и экономика

В принципе, у президента, решившего оказать давление на центробанк, могут быть вполне благие цели – например, желание расширить денежное предложение может быть продиктовано намерением стимулировать экономику, снизить реальный дефицит бюджета или провести бюджетную экспансию, рассуждает Дрексель. Когда центробанк смягчает монетарную политику в силу ухудшения экономической активности, такая мера действительно оживляет экономику. Но, оказывается, при политическом вмешательстве все работает иначе, обнаружил исследователь.

Если снижение ставок обусловлено политическим давлением, то оно лишь на время и несущественно увеличивает темпы ВВП и только немного снижает дефицит бюджета, пришел к выводу автор, рассчитав эффект от понижения ставки на 100 б.п. на 9 лет вперед. Эти результаты он сопоставил с расчетными показателями, которые были бы получены при прочих равных, если бы центробанк не смягчал монетарную политику из-за давления извне. Через 2 года и бюджетный дефицит, и темп ВВП в обоих сценариях начинают сближаться и вскоре становятся практически равны. Таким образом, монетарное смягчение, инициированное центробанком под давлением, в среднесрочной перспективе не дает никакого «бонуса» ни экономике, ни бюджету. Пересчет этих результатов с исключением данных после 1987 г., когда ФРС и Белый дом стали меньше контактировать, показал, что монетарное смягчение, предпринятое по воле властей, может даже замедлять экономический рост.

Дрексель объясняет это тем, что механизм трансмиссии монетарных решений, принятых по политическим мотивам, отличается от традиционного. Осознание того, что центробанк не независим в своих действиях, повышает инфляционные ожидания экономических агентов, одновременно подавляя рост их активности (см. врез). Это, в свою очередь, усугубляет инфляционные последствия политически мотивированных экспансий.

В среднем, по расчетам Дрекселя, снижение центробанком ставки по политическим мотивам на 100 б.п. приводит к росту общего уровня цен в экономике через 4 года на 5%. Если аналогичное монетарное смягчение происходит без политического вмешательства и экономически оправданно, цены увеличиваются не более чем на 1%. Инфляционные ожидания в первом случае также оказываются намного выше, чем во втором (на 4 п.п. и на 1 п.п. соответственно в сравнении со сценарием неснижения ставки). Вероятно, рост инфляционных ожиданий при политическом давлении на центробанк отражает пессимизм в отношении будущей инфляции и неопределенность последствий стороннего вмешательства в решения центробанка, отмечает Дрексель.

Все это говорит о том, что расчет политиков на выигрыш от вмешательства в решения центробанка может привести к прямо противоположному результату. Это не только подтверждает аргументы предыдущих исследований в пользу независимости центральных банков, но и является количественным доказательством преимуществ, которые независимость центробанков дает обществу, заключает Дрексель.